8月21日，国务院发布《节能减排“十二五”规划》（以下简称《规划》）。

　　《规划》，在“十一五”节能、COD和二氧化硫这三个约束性指标的基础上，在“十二五”期间新增了氮氧化物和氨氮这两个污染物减排的指标，形成了五个约束性目标，即以2010年为基准年，到2015年，单位GDP能耗下降16%，二氧化硫和COD排放量下降8%，氨氮和氮氧化物排放量下降10%。

　　在《规划》之前，国务院已于2011年9月印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》（以下简称《方案》）。

　　“《方案》已经定了整体框架，《规划》将《方案》中的某些政策做了进一步细化，典型者如强化了节能评估与审查（以下简称能评）制度对抑制高耗能产业过快发展的作用，又如提出了5大重点行业的减排目标。”发改委能源研究所能效中心副主任熊华文对记者表示。

　　熊文华进一步指出，《方案》的侧重点在节能减排的政策，而《规划》基本上并没有提出新的政策，其重心则在节能减排工程，提出了“十二五”节能减排的十大工程。

　　“‘十二五’节能减排目标的实现，并不容易。”美国自然资源保护委员会高级顾问杨富强指出，“十一五”20%的节能目标基本完成，表明容易摘的果子已经摘完了，越到后面节能的难度更大；在减排方面，新增的两个约束性污染物指标减排没有经验，还有待进一步摸索。

　　以能评控制能耗增量

　　“十二五”期间，节能减排压力进一步加大。

　　《规划》指出，“十一五”期间，第三产业增加值占国内生产总值的比重低于预期目标，重工业占工业总产值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放产业增长过快，结构节能目标没有实现。

　　国务院确定的“十二五”节能目标为，到2015年实现单位GDP能耗下降16%、节约能源6.7亿吨标准煤。值得一提的是，节能总量的目标不仅高于“十一五”6.3亿吨标准煤的节能量，而且随着节能空间的缩小，实现难度更大。

　　“实现上述目标，最重要的是控制能耗增量，而增量最主要的来源是新上的固定资产投资项目。” 国务院发展研究中心能源与环境研究所研究员王亦楠对记者表示。为此，《规划》特别强调，提高产业准入门槛，严格落实能评制度，将之作为控制固定资产投资项目能耗的第一道关卡。

　　所谓能评制度，指将节能作为项目审批、核准以及开工建设的前置条件，对不符合节能标准的项目实行前置否决，以此杜绝不必要和不合理的能源消费，从而合理控制能源消费总量。

　　但这一制度在实践层面效果欠佳。王亦楠在调研中发现，在实际执行中，“独立性”、“前置性”和“强制性”还很不够，容易流于形式，削弱了能评应有的力度和效果。

　　为此，王亦楠建议，应借鉴环评制度经验，将能评提高到与环评一样的法律地位，同时理顺地方发改委和经信委的能评职责分工，尽快制定全国统一的能评管理办法。

　　五大行业减排目标明晰

　　《规划》在政策上的另一亮点，是提出了对电力、钢铁、水泥、造纸、印染五大行业实行主要污染物排放总量，对新建、扩建项目实施排污量等量或减量置换。

　　《规划》在附带的表格资料中实际上提出了五大行业的具体减排目标，即相比2010年，到2015年火电行业二氧化硫和氮氧化物排放量分别削减16%和29%，钢铁行业二氧化硫排放量削减27%，水泥行业氮氧化物和化学需氧量排放量分别削减12%和10%，造纸行业化学需氧量和氨氮排放量都削减10%， 纺织印染行业化学需氧量和氨氮排放量分别削减10%和12%。

　　这是国家第一次对重点行业提出减排目标。“根据前述行业‘十二五’的发展规模以及减排潜力，我们提出了一个指导性目标。”环保部总量司副司长黄小赠介绍，其中，电力和钢铁的实施相对容易，相关企业大都是央企，其减排由环保部和国资委来抓，而其余三个行业的企业则以中小企业为主，则将由环保部门来抓，行业协会予以配合。

　　类似于节能目标，减排的目标同样不易达成，尤其是氮氧化物的减排难度较大。根据环保部的统计，2011年全国氮氧化物排放量2404万吨，比2010年上升了5.73%，排放量不降反升，没有完成年初预定的要下降1.5%的目标，而今年上半年全国氮氧化物排放量仍然呈小幅度上升趋势。

　　十大节能减排工程

　　同时，《规划》还提出了“十二五”期间节能减排的十大工程。

　　具体而言，包括节能改造工程、节能产品惠民工程、合同能源管理推广工程、节能技术产业化示范工程、城镇生活污水处理设施建设工程、重点流域水污染防治工程、脱硫脱硝工程、规模化畜禽养殖污染防治工程、循环经济示范推广工程、节能减排能力建设工程。

　　其中，值得关注的是，在脱硫脱硝工程中，国家提出要完成5056万千瓦现役燃煤机组脱硫设施配套建设，对已安装脱硫设施但不能稳定达标的4267万千瓦燃煤机组实施脱硫改造；完成4亿千瓦现役燃煤机组脱硝设施建设，对7000万千瓦燃煤机组实施低氮燃烧技术改造。到2015年燃煤机组脱硫效率达到95%，脱硝效率达到75%以上。

　　而脱硝工程的落实，则有赖于脱硝补贴电价的完善。“目前国家确定的14个省施行的脱硝电价补贴0.8分钱/千瓦时，是对先进发电机组的补贴水平，我们正在和发改委协商，争取尽快出台《燃煤发电机组脱硝电价及脱硝设施运行管理办法》，确定全国范围内的脱硝电价补贴的标准和实施方案。” 黄小赠解释。

　　此外，《规划》还估算了“十二五”时期实施节能减排重点工程需投资约23660亿元，其中节能重点工程为9820亿元，减排重点工程为8160亿元，循环经济重点工程为5680亿元。