地方政府债券是地方稳投资的重要资金来源。近日，中共中央政治局召开会议，部署下半年经济工作，其中要求合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量。

今年中央预算内投资规模是6100亿元，而地方政府新增债券限额为44700亿元。根据机构最新统计，今年前7个月全国发行地方政府新增债券约18800亿元，占上述限额比重约为42%，低于前些年，发行进度较慢。这意味着8月至12月还将有约2.6万亿元新增地方政府债券待发行。

国家金融与发展实验室中国政府债务研究中心执行主任吉富星告诉第一财经，今年调整了地方政府债券发行方式和节奏，客观上发行进度落后于过去几年，但根据上述政治局会议部署，预计未来几个月地方债发行进度加快，总体可以完成全年新增债券发行计划。同时，预计债券资金支出进度也将加快，以更好地防范资金沉淀、提高资金使用效率，从而发挥有效投资在稳增长中的重要作用。

地方债发行提速稳投资

前两年，地方政府债券发行进度不断加快，上半年就发完全年近六成债券额度，10月底前基本完成发行任务。而今年发行进度明显放缓，前7个月发债进度还未过半，此前甚至有人担忧今年能否完成全年发债任务。

今年地方债发行进度慢，主要体现在地方政府专项债券（下称“专项债”）上。7月20日，财政部预算司副司长项中新在上半年财政收支情况新闻发布会上回应称，上半年新增专项债发行进度较去年有所放缓，主要是今年专项债恢复常态化管理，适当放宽地方发行时间要求，这样既不会影响重点项目建设进度和资金需求，也可以有效避免债券资金闲置。

但在上述政治局会议部署下，市场普遍预计下半年发债进度将加快。

红塔证券研究所所长李奇霖分析，在出口拉动下，上半年国内经济表现较好，财政稳增长的需求自然不高。而今年上半年大宗商品价格上涨压力较大，这时候为了弥合供需缺口，政策也不愿意发力基建。但是到了下半年，在出口和房地产投资确定性都面临走弱压力的时候，适当发力基建，无疑能够更好地平滑经济的走势。

粤开证券研究院副院长罗志恒对第一财经分析，目前来看，下半年经济相对确定的是房地产投资回落，消费、制造业投资低位反弹，不确定的是出口回落幅度以及基建反弹力度，而下半年经济主要取决于这一不确定性因素，目前看四季度经济有下行压力。政治局会议提出在今年底和明年初形成实物工作量，是因为基建增速低迷，希望后期推动基建增速回升，对冲经济下行压力，因此全年预计能完成发债任务。

“如果下半年经济形势比预期的更加严峻，那地方政府债券发行进度会提速，完成年初确定的发债任务。如果经济好于预期，也可能适当减少发债额度，不一定按照限额规模来发债。”中央财经大学温来成教授告诉第一财经。

近些年，财政部强化专项债监管，要求地方做好项目前期准备工作，按照“资金跟着项目走”原则，督促各地和项目单位加快新增债券资金使用，避免资金“趴在账上”，尽早形成实物工作量，尽快形成对经济的有效拉动。

基建只是托底经济

国家统计局公布的数据显示，上半年基础设施投资同比增长7.8%，两年平均增长2.4%，比1~5月份（2.6%）略降。专家认为，上半年基建投资低于预期，这主要受地方政府债券（尤其是专项债）发行放缓和预算内的基建相关支出进度慢影响。

往年专项债被要求在10月底完成发行，但今年财政部适当放宽了专项债的发行时间限制，机构普遍认为今年专项债发行会持续到四季度。

华创证券研究所首席宏观分析师张瑜预估，今年四季度专项债发行或近万亿规模，但由于四季度施工条件有限，预估大部分资金将在2022年年初形成投资额。因此下半年的财政恐怕只有发债后倾，但基建投资难有大起色。

李奇霖认为，此前财政部也表示可以适当放宽专项债的发行时间限制，预计今年专项债的发行节奏会延续到四季度。同时，发改委也要求做好2022年专项债项目前期准备工作，争取早发行、早使用。在这样的情况下，基建后续对国内经济能够起到托底的作用。

他表示，近期政府对地方隐性债务等的监管力度并未放松，对城投公司等的发债门槛也有所提高，在这样的背景下，基建更多的是起到一个托底的效果。

今年中央要求抓实化解地方政府隐性债务，包括财政部、银保监会、发改委等部门联手遏制地方政府隐性债务增长，这也使得地方政府投融资平台公司受到更加严厉的监管，发债门槛大幅提高，上半年城投债净融资规模同比减少745亿元。

罗志恒测算，在假设今年3.65万亿元新增专项债完成发行，投向基建的比例为60%，并有三分之二资金形成实物投资等情形下，预计2021年专项债将带动约2.75万亿资金投向基建，和2020年基准情形下的2.02万亿相比，增量资金为6500亿元，在其他来源资金不变的情况下，提高2021年基建增速3.9个百分点。