低碳经济界定的模糊，不愿意过多牺牲发展权的考量，起草部门权限问题，以及地方竞争蜂起等等令发展低碳经济的指导意见踟蹰难出

　　时至今日，备受关注的《关于发展低碳经济的指导意见》（下称《意见》）仍未出台，《财经》记者日前获悉，《意见》已上报有关部门，但未获批准。

　　此前社会各界曾普遍预测《意见》将于2009年年底出台。2010年“两会”期间，发改委副主任解振华表示，《意见》还在加紧研究论证，但并未给出具体出台的时间。

　　参与《意见》制定的发改委能源所能源环境与气候变化研究中心主任徐华清告诉记者，“《意见》暂时搁了下来，出台的时间往后推了。”

　　据悉，该《意见》主要由发改委应对气候变化司牵头起草，环保部、工信部、财政部等部委协助《意见》的研究制定。

　　《意见》主要内容包括对低碳经济概念进行界定、规划中国低碳经济的发展、开展低碳经济试点示范、试行碳排放强度考核制度、探索控制温室气体排放的体制机制，以及在特定区域或行业内探索性开展碳排放交易。

　　接触过《意见》初稿的社科院城市发展与环境研究所气候变化经济学研究室主任庄贵阳对记者表示，“这么久都没出台，如果要出台的话肯定要重新修改，因为现在的情况已经有了很多变化。”

　　出台蓄势

　　在2009年举行的哥本哈根世界气候大会上，中国政府承诺在保留现有节能减排目标的基础上，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，非化石能源占一次能源消费的比重达15%左右。

　　2009年的中央经济工作会议亦是明确提出，在调结构促转变的大思路下，要推进节能减排，开展低碳经济试点。

　　2010年3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，2010年重点工作之一，是要积极应对气候变化。大力开发低碳技术，推广高效节能技术，积极发展新能源和可再生能源。努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。

　　2010年“两会”期间，九三学社的提案——《关于推动我国经济社会低碳发展的建议》得到了国家发改委的高度认同，被列为本届政协会议的“一号提案”。提案指出，应将低碳发展道路确定为经济社会发展的重大战略，并将低碳经济作为新的经济增长点，将中国特色低碳发展道路作为应对气候变化、推动经济发展的重大战略，在列入“十二五”规划的同时考虑更长远规划，重新调整经济结构、规划产业发展布局、转变发展方式、优化能源结构、提高能源利用效率。

　　随着低碳经济逐渐上升到国家战略层面，各界已达成这样的共识：发展低碳经济是不可逆转的趋势。但围绕“低碳经济”的争论声仍不绝于耳，相关问题还存在着争议，这也从某一层面上反映出《意见》难以出台的原因。

　　气候组织大中华区总裁吴昌华对《意见》能否出台持怀疑态度，“发改委的意见不一定能出来，其中原因很复杂，哥本哈根会议之后，政府高层有些人觉得西方国家在‘套’我们。”

　　此外，吴昌华还对《意见》的起草部门提出了质疑，发改委应对气候变化司主要职责是研究气候变化问题，应对气候变化，而“低碳经济是整个经济发展的问题，（气候司作为）起草人是不合适的。”

　　社科院城市发展与环境研究所所长潘家华认为，《意见》出台的时间一再推后还因为各界对低碳经济的界定还不是特别清楚。

　　不过，潘家华还指出，《意见》迟迟未出，从中也能看出发改委的态度是慎重的，“过于草率地拿出《意见》，而后就会很快地出现缺陷，这是没有价值的。”

　　“《意见》难于出台取决于认识，政府高层对低碳经济在认识上不统一是《意见》难产的原因之一。”庄贵阳如是分析。

　　记者采访的一些专家表示，《意见》更多的是把低碳经济的发展上升为国家战略，在政治层面做出表态，凸显出发展低碳经济的重要性，《意见》不会有具体化的指标。

　　概念有待厘清

　　中国目前对低碳经济的内涵和外延还没有明确定义。徐华清认为，《意见》出台时间的后推，概念尚未厘清是原因之一。

　　2003年2月，英国时任首相布莱尔发表的白皮书《我们未来的能源——创建低碳经济》中，最早出现了低碳经济的概念。随着“巴厘路线图”的达成，应对气候变化国际行动不断走向深入，低碳经济发展道路在国际上越来越受到关注。

　　低碳经济是指碳生产力和人文发展均达到一定水平的一种经济形态，旨在实现控制温室气体排放的全球共同愿景。它是一种经济形态，而向低碳经济转型的过程就是低碳发展的过程，目标是低碳高增长，强调的是发展模式。它突出体现为低碳技术的竞争，着眼点是低碳产品和低碳产业的长期竞争力。它是一种长期发展愿景，转型过程具有阶段性特征，最终，低碳经济通过技术跨越式发展和制度约束得以实现，表现为能源效率的提高、能源结构的优化以及消费行为的理性。

　　在潘家华看来，所谓低碳，主要分为以下三种情况，一是零碳，即无碳排放；二是满足一定碳限量目标；三是相对的低碳，相对于一定的参照物来比较碳的排放。“低碳经济的核心内涵，就应该属于满足一定目标的低碳和相对低碳。”

　　中国目前处在工业化、城市化快速发展的重化工业中期，基于目前的技术水平，零碳是不现实的，绝对零碳也是不可能的，对于中国来说，后两种低碳是实际可行的。中国只要实现在哥本哈根气候变化大会上的承诺——在保留现有节能减排目标的基础上，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，非化石能源占一次能源消费的比重达15%左右，当可视为为低碳目标做出了实质性努力。

　　吴昌华认为，“低碳经济”并不是一个崭新的东西，实际上是一种发展道路和发展思路。它和可持续发展具有相关性，并不孤立。就中国来说，可以把低碳并入到可持续发展中，根据自身情况落实节能减排。

　　庄贵阳指出，在对低碳经济的认识上还存在着误区，比如发展低碳经济一定就是高成本的、低碳经济只是发达国家做的事、节能减排就等于低碳经济。“包括政府高层对低碳经济的理解也不是特别清晰，需要有关各方多下功夫，统一认识。”庄贵阳说。

　　在博弈中踟蹰

　　按照国际能源署的统计，中国的温室气体年度排放在2007年已跃居全球第一，人均排放超过世界平均水平5%，且全球新增的二氧化碳排放约有一半源自中国。在哥本哈根会议上，中国更是由于突出的排放地位承受着巨大的压力，成为各方关注的焦点。

　　然而，中国在会上宣布的自主减排并没有换来哥本哈根会议的成功，甚至招致一些国家无端的指责污蔑。

　　相对于哥本哈根会议上各方的折冲樽俎，将于2010年年底在墨西哥坎昆召开的气候变化大会被人们寄予了更多厚望，各国之间存在的摩擦和冲突或将缓解，进而达成共识和利益平衡。

　　低碳博弈的实质是排放权与发展权的平衡。虽然中国向低碳经济转型更多地是自身发展的需要，但在云谲波诡的国际环境之中，《意见》的出台势必要考虑如何缓解国际气候政治中的压力、减少同其他国家的摩擦以及营造良好的国际发展环境，进而在国际气候谈判中掌握更多话语权的问题，这也是各方对《意见》的文本大费踌躇的原因所在。

　　哥本哈根会议虽然未取得实质性进展，但是对全球减排做了空前的总动员。社科院庄贵阳认为，这可以说是全球应对气候变化进而向低碳经济转型的开始，“哥本哈根会议已经定出把气温升高幅度限制在比工业化之前高2摄氏度幅度的目标，这样的话就要求中国大幅度减少碳排放，像欧盟就提出了中国2025年碳排放的曲线要达到峰值的要求，此外，中国年度碳排放超过美国成为世界第一，面临的压力是巨大的。”

　　除了对国际因素的考虑，正在出现的低碳经济试点竞争也是有关部门顾虑的因素之一。据庄贵阳透露，《意见》初稿中提出在地方和行业进行低碳经济试点，“试点肯定会有，但不会太多，《意见》没有明确哪些地方做试点。”各地城市为得到政策倾斜势必将争取试点名额。“地方有一千多个城市都想做试点，这会大大增加城市的名声，”庄贵阳分析说。

　　“地方都在要名分，总得有个量化的东西吧，细则还都没出来呢，发改委也不敢轻易给名分。”吴昌华表示。她认为，在这种无序的状态下，《意见》应尽早出台，给予规范的引导，政策不能总是处于缺位的状态。

　　对于试点城市的选取，庄贵阳建议，“应把真正的有代表性的城市选进来，不能选那些浑水摸鱼的城市。”“在国家政策不明朗的情况下，可能有些城市已经认识到了这是个机遇，没有前瞻性、被动的城市应该是不会被选为试点的。”

　　同样的呼声也来自产业界。中石化燃料油产品及添加剂研究室主任张永光告诉《财经》记者，中国在哥本哈根会议上减排二氧化碳的承诺，“有可能已经完成了一部分，至于剩下的量如何进行，需要做出规划落实到各个行业。”

　　工业和信息化部节能与综合利用司司长周长益对《财经》记者表示，“节能司等部门做具体的减排测算工作，然后由发改委综合各司的意见。”