改革开放30多年来，中国经济高速发展。国家统计局数据显示，2016年国内生产总值为744127亿元，同比增速达6.7%，以GDP计算已位列全球第二大经济体。随着中国经济体量和基数的不断扩大，国家经济已步入新常态，进入增速保持在6.5%左右的中高速状态。前些年为适应快速发展的经济所形成的巨大产能，以及在高速经济增长需求下形成的产能投资惯性，形成了“L”经济背景下的严重产能过剩，钢铁、煤炭、水泥、玻璃、造船等八大行业便是其中最为典型的产能过剩行业代表，这些行业普遍市场竞争极度激烈、产品价格背离价值、企业效益低下、僵尸单位众多，给国民经济正常运转带来压力，给社会稳定带来影响。

 

    更值得一提的是，随着经济的飞速发展，环境代价凸显。伴随着民生的进步，民众生态意识的增强，环境问题关注度也日益突出。例如，2016年冬季，我国北方地区长时间大范围的严重雾霾天气，极大削弱了当地老百姓的生活质量获得感，民间积累的负面情绪也随即达到阶段性的峰值，并引起各级政府的高度重视。而以钢铁、煤炭、水泥、玻璃、造船等为代表的过剩产能行业，大多属高污染行业。它们往往是高耗能、高污染，消耗社会资源大，单位产品能耗附加值不高，污染物排放总量大，带来的环境问题不少，加上行业性亏损、半亏损现状，社会综合贡献率下降。因而，上述行业无论是经济效益的提升、生态效益的改善、社会效益的进步，还是应对民众环境诉求的变化，以及我国政府在环境治理上的庄严承诺，均排在了政府经济工作“三去一降一补”议程的重点，纳入了环境整治与规范排放的重点行业对象。

 

    如何做到运用国家环保政策与化解行业产能过剩相结合，实现产业升级、结构调整、环境优化，使人民的生活更富足、更绿色，是一项值得大家重新审视的重大课题。

 

 

    具体到中国水泥工业，作为基础性原材料行业，水泥行业为我国经济发展和社会进步做出了巨大贡献。伴随着经济的高速发展，特别是近15年来新型干法窑外分解窑的迅速普及，长期高强度投资驱动式发展也造成了水泥行业产能的严重过剩。据中国水泥协会发布数据显示，截止2016年底，全国水泥熟料拥有设计产能超过18.2亿吨，实际年熟料产能达到20亿吨；按前几年水泥熟料平均耗比计算，水泥实际产能达33亿吨，占世界水泥总量的60%。尽管2016年得益于房地产行业和基础设施使用水泥量的恢复性增长，全国水泥产量难能可贵地实现同比增长2.5%，全年共生产熟料13.76亿吨，生产水泥24.03亿吨，产能利用率分别也仅为68.8%和72.7%，过剩矛盾依然极其严重。

 

    近年来，业内外有识之士清醒地看到，我国的水泥人均占有水泥量和人均累计用量，已是全球第一，超过了大多数工业发达国家历史峰值，我国两年的水泥产量，甚至超过了美国近一百年来的产量总和。当前“十三五”期间我国以“稳增长、调结构、增效益”宏观政策基调为主，在基建投资、房地产和新农村建设等支撑下，水泥需求还会延续一段时间，但也不难看出，稳中趋弱是水泥需求总量的总体发展态势，市场总量预期将稳步下滑。据中国行业报告网发布的2015-2020年中国水泥行业发展研究分析与发展趋势预测报告结论指出，我国水泥消费量在2020年之后将逐年下降，在2030年进入稳定期，约为8亿吨/年。33亿吨现有水泥生产能力与未来十二年后8亿吨的预测需求，存在着整整3倍以上的差距，由此可见去产能任务极其艰巨，时间也极其紧迫。因此化解产能过剩问题是当前乃至今后相当长一段时间内水泥行业面临的重大任务，必须妥善解决，才能实现行业的提质增效、转型升级和健康运行。

 

    另一方面，当前我国水泥行业又是污染物特别是大气污染物的排放大户。据国家环保部2017年2月23日发布的《全国环境统计公报(2015年)》中显示，2015年全国主要大气污染物中二氧化硫（SO2）排放量1859.1万吨，氮氧化物（NOX）排放量1851.9万吨，烟（粉）尘排放量1538.0万吨。当年调查统计水泥制造企业3377家，排放氮氧化物170.6万吨，占9.17%，烟（粉）尘83.6万吨，占5.4%。其他资料预计水泥工业二氧化硫（SO2）的排放量占全国总排放量的3%－4%。上述数据进一步证实，水泥行业作为国家环保部当年全国受调查的三大工业行业类别之一，属严重污染性质，为国家和全社会层面重点关注对象。

 

    因此，水泥行业去产能的客观需求现实同我国生态环境治理与改善的迫切需求现实紧密交织，能否充分发挥国家环保政策对行业产能的影响力，通过环保政策的引领和执行来促进水泥行业有效去产能，落实国家供给侧结构性调整的重大部署，值得我们水泥行业人士认真探索。

 

 

 

    2014年经十二届全国人大常委会第八次会议通过的新环保法，共七章七十条，于2015年1月1日正式实施以来，已历经两年多的时间。这是一部被称为史上最严厉的环保法。新环保法进一步强化了环境保护的战略地位，明确保护环境是国家的基本国策，对唯GDP论是一个重大纠偏。新环保法紧紧围绕社会主义生态文明进行制度设计与建设，对环境监测制度、环境影响评价制度、跨行政区污染防治制度、排污许可管理制度、生态保护红线等环境管理基本制度进行了综合完善，对违法环境行为加重了处罚，例如《环保法》明确规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。按日计罚做法具有创新性，受处罚企业的违法成本可以高至停产乃至关门的境地。

 

    为配套执行新环保法，2015年国家环保部随之公布新环保法五项实施细则，包括《实施按日连续处罚办法》、《实施查封、扣押办法》、《实施限制生产、停产整治办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》和《突发环境事件调查处理办法》。这些配套细则使环保法的条文执行得到有力保障。

 

 

    与水泥行业密切相关的污染物排放标准主要是大气污染物。2013年9月10日国务院颁布《大气污染防治行动计划》，社会简称《大气十条》，其中要求制定25项重点行业排放国家标准限值，目前已全部完成。2013年当年，国家环保部会同质检总局发布修订后的《水泥工业大气污染物排放标准》(GB 4915–2013)，该标准大幅度削减了水泥生产线颗粒物、氮氧化物、二氧化硫等污染物的排放限值。该标准规定，烟气中氮氧化物排放限值由原来800mg/m3下调至400mg/m3，重点区域执行320mg/m3；粉尘排放限值由原来的50mg/m3(水泥窑等热力设备)和30mg/m3(水泥磨等通风设备)下调至30mg/m3和20mg/m3。颁布后新建企业于2014年3月1日起执行新标准，原有企业从2015年7月1日起执行。

 

    另外，《水污染防治法》和《废水排放标准》也须引起水泥行业的高度重视。同样《工业企业厂界环境噪声排放标准》(GB 12348-2008)作为防治环境噪声污染而制定的标准，对厂界环境噪声排放限值的执行具有强制力，水泥工业企业必须遵守。《非金属矿物制品业卫生防护距离第1部分：水泥制造业》（GB 18068.1-2012）规定了水泥制造企业无组织排放源所在的生产单元与居民区之间最小的距离，这尤其是对于2012年大量形成的全国水泥产能具有约束力和挑战性。

 

 

    水泥行业错峰生产始于2014年底，初衷是为了应对北方冬季取暖季节，减少燃煤使用强度，也为了减轻水泥市场阶段性供给压力，以水泥行业自律协调的方式，实行冬季水泥熟料生产线停产，减轻冬季大气环境叠加污染。错峰生产的做法首先在新疆和华北、东北的水泥企业开展，中国水泥协会总结相关经验后向全国推广。2015年，错峰生产作为减轻北方冬季大气污染的有力措施得到了环保部、工信部的确认，于是西北地区的水泥生产泥企业也迅速纳入，2015年从西北、东北到华北、河南、山东等大气污染通道的水泥企业全部实施了错峰生产。2016年错峰生产措施被广为接受，认为它是一个对环保有利，对化解产能过剩有效的一种做法。同年，在《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发[2016]34号）文中要求在采暖地区的采暖期全面试行水泥熟料生产线（含利用电石渣）错峰生产，缩短水泥熟料生产线运转时间，压减采暖地区熟料产能，同时有效避免水泥熟料生产排放与取暖锅炉排放叠加，减轻采暖期大气污染。该文要求其它地区水泥熟料生产线在春节期间和酷暑伏天也施行错峰生产。

 

    为此，工信部《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原[2016]351号） 文中指出： 为贯彻落实国办发[2016]34号文，化解水泥行业产能严重过剩矛盾，有效压减过剩熟料产能，减轻采暖期大气污染，决定在2015年北方地区全面试行错峰生产的基础上，对做好2016—2020年期间全国水泥错峰生产做了统筹安排，不仅明确了北京、天津、河北等15个省（自治区、直辖市）实行3—4个月的停产错峰，还要求其它省市参照北方地区做法，在春节期间、酷暑伏天和雨季开展错峰生产。

 

 

    2016年10月27日，国务院以国发[2016]61号印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》。方案要求，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。加强能源碳排放指标控制，实施能源消费总量和强度双控，控制煤炭消费总量，2020年控制在42亿吨左右。推动雾霾严重地区和城市在2017年后继续实现煤炭消费负增长。

 

    方案明确将全国碳排放权交易市场作为落实“十三五”规划纲要的最主要抓手之一，为建设和运行全国碳排放权交易市场进行了制度性安排。中国碳市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八大行业的重点排放企业，即耗能达到1万吨标准煤及以上的企业。2017年内有望正式启动的全国碳排放交易体系，它将成为全球最大的碳市场。关注碳排放配额的人们知道，这一配额数量的确定是依据行业先进企业的排放强度制定的，而且每年可根据技术进步和节能减排的国家宏观要求进行下调。由此可见，虽然当前中国碳市场处于建设初期，对于能源结构调整优化、节能减排技术进步的作用尚相对有限，但它会推动企业向同一行业内的节能减排“标杆”看齐，否则企业面临碳排放配额的生存瓶颈。

 

 

    《建材工业发展规划（2016-2020年）》把推进绿色发展，支持利用现有新型干法水泥窑协同处置生活垃圾、城市污泥、污染土壤和危险废物等作为“十三五”期间水泥行业的主要任务之一。利用水泥窑协同处置废物是水泥工业节能减排的新亮点，更是水泥工业建设资源节约型、环境友好型社会的突出表现。为跟进上述规划，引导规划的有序实施，环保部2016年12月14日发布《水泥窑协同处置固体废物污染防治技术政策》，提出“自本技术政策发布之后新建、改建或扩建固体废物处置设施时应利用现有新型干法水泥窑；处置危险废物应选择单线设计熟料生产规模4000吨/日及以上水泥窑，处置其他固体废物应选择单线设计熟料生产规模3000吨/日及以上水泥窑”，从环保角度对水泥窑协同处置固体废物提出了具体的、明确的规模要求。

 

    国家发改委、工业和信息化部、质检总局联合出台《关于运用价格手段促进水泥行业产业结构调整有关事项的通知》，决定自2014年7月1日起，对淘汰类水泥企业实行更加严格的差别电价政策。阶梯电价以市场化方式加速落后产能退出，对水泥行业的供给侧改革带来积极的影响。为进一步加快推进供给侧结构性改革，许多省份把环保事件列入了电力直接交易的要件，例如2017年度浙江省电力直接交易试点工作方案中就明确，限制高污染、落后产能及过剩产能企业参与，对其他用户实行市场准入负面清单管理，2016年度内发生过环境污染等事件并被环保部门处以罚款或行政拘留、追究刑事责任的企业禁止参与。

 

    另外，2016年7月，国家环境保护部会同国家发展改革委、中国人民银行等30个部门，联合印发《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，启动环保失信企业惩戒机制，依法依规运用信用约束手段，构建政府、社会共同参与的跨部门、跨领域的失信联合惩戒机制，对在环境保护领域存在严重失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员进行联合惩戒，从限制或者禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或者融资行为，停止执行生产经营单位享受的优惠政策，在经营业绩考核、综合评价、评优表彰等工作中，对生产经营单位及相关负责人予以限制和其他惩戒措施等4个方面25项具体措施开展联合惩戒。

 

 

 

    新的《水泥工业大气污染物排放标准》充分贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》的要求，旨在通过制定、修订重点行业排放标准，“倒逼”产业转型升级，把排放标准作为控制污染、减排总量、调整结构、优化布局的重要抓手。新标准设立了更高的行业环境壁垒，助推水泥行业的去产能。通常，落后的生产线一般拥有较高的制造成本和较低的吨毛利，新标准的实施客观上加速了落后产能的退出进程。

 

    一般而言，要达到新排放标准要求，每吨熟料产品需增加10元左右的投资和运行成本，这对日产2000吨及以下熟料生产线是一个重大的经营包袱，加上这些生产线相比于日产5000吨以上生产线制造成本高出20元/吨以上，标准的提高意味着规模较小生产线的经营难以为继。以浙江省水泥行业为例，浙江省执行的是重点敏感地区排放要求，在过去的几年中该省2000吨以下生产线已全部关停，2000—3200吨生产线也已大部分关停。

 

    即使是在西部省份甘肃省，2000吨以下生产线已基本全部关停。随着各地环保执法的到位和标准的提高，目前全国日产2000吨及以下的387条新型干法熟料生产线，预期会全部关停，单此项就可减少1.7亿吨熟料产能，同时，另外762条日产4000吨以下（其中大部分为2000-2500吨）新型干法熟料生产线中也将淘汰一大部分，可减少数亿吨熟料产能。

 

    现有部分水泥生产线的环保设施难以达到新排放标准要求，且升级改造费用巨大；全国还有近15%的水泥熟料生产线未建设烟气脱硝装置，氮氧化物排放无法达标；南方部分高硫原料区域企业在新标准实施后，二氧化硫排放将无法达标，必将被强制关停。

 

 

    4.2.1环保监管归位到位

 

    新环保法实行后，中央、地方政府及各级环保监管部门的环保监管职能逐步到位，执法力度加大，社会公众参与意愿空前高涨，形成了全方位、多维度的环保监管体系。2014年11月12日，国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，全面部署加强我国环境监管执法，对环境违规违法行为零容忍。特别是2016年11月环保部启动的督察组督查专项行动，对地方环保部门行政作为、执法行为及企业的环境行为进行强力督导，并及时信息公开与发布，在社会上已然形成了环境执法守法的强大氛围。对企业环境违法行为，环保监管部门有查封、扣押的行政强制权，还有行政代执行权。另外，新环保法不但加大了对企业的环保监管，也加重了环保监管部门的责任，规定了严厉的行政问责措施，对企业环评许可、规划证明和土地证明等文件有瑕疵企业，一旦发生环境污染事故，也将层层问责，相关责任部门将难逃其责。

 

    这些监管措施对水泥行业影响巨大，特别是让无证经营、环保手续缺失的水泥企业将无处遁形，全覆盖式执法对这些企业来说无疑是致命的，有力制止了违规产能的形成与洗白，无形中淘汰了落后水泥产能。近期媒体曝光的湖南、黑龙江等几个未批先建大型水泥熟料在建项目的陆续停建缓建，正是双向监管、双向问责的一种体现。

 

    4.2.2企业环保违法成本高企

 

    多年来，国家环境立法不少，但因侧重于经济优先，导致环境违法成本低，对违规企业的处罚不能取得应有的震慑效果，法律法规未能起到真正的约束作用。正如上述介绍的新环保法所规定的，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。按日连续处罚，意味着对环境违法行为的处罚不设上限，可有效惩治企业环境违法行为，让污染者付出惨重的经济代价，甚至倾家荡产。

 

    对于仍不纠正超标或超总量排污行为的，将面临限产、停产，情节严重的提请停业、关闭。对“未批先建”拒不改正等四种行为，可给予治安拘留处罚，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构规定承担连带责任。对那些重犯、屡犯和有主观故意的违法者，要加倍甚至惩罚性处罚，并要追究企业法人和排污直接责任人的刑事责任。

 

    就拿2017年4月11日国家环保部环境监察局通报的1-2月份各地执行《环境保护法》配套办法及移送环境犯罪案件的情况为例，1-2月份全国适用案件总数为2233件。其中，按日计罚案件数132件，同比上升59%，罚款数额达19428.7万元；查封、扣押案件963件，同比上升200%；限产、停产案件564件，同比上升339%；移送行政拘留案件442件，同比上升210%；涉嫌环境犯罪案件132件，基本同去年持平。这些案件中，有一批水泥制造企业在内。可见，环境违法成本的大幅提高，将有效地利用经济处罚手段削弱了环保措施不达标水泥企业的市场竞争力，还在行政、刑事方面威慑了存有侥幸心理的水泥相关企业及人员，必对水泥产能发挥产生影响，无形之中有利于水泥行业去产量、去产能。

 

    4.2.3针对性环保应急措施贯彻有力

 

    水泥错峰生产政策是一项针对性极强的应对政策，具有强制性和约束力。它既是一项产业政策，更是一项环保政策，可以说错峰生产是基层企业间的经营实践与政府应对环境约束措施的交集，具有阶段性的大气污染治理效果，得到了政府部门、企业和民众的广泛认同，是水泥行业与社会百姓最大公约数的具体体现。同时该政策拥有强力的去产量政策效应，是有效化解水泥熟料产能的接地气措施。随着各地政府和各级水泥行业协会的共同推动，错峰生产的范围和力度会更大，错峰生产阶段性改善环境的正面效果将得到充分显现，错峰生产去产量成果的累计效应最终也将在去产能上得到充分反映。

 

    为应对大气环境质量阶段性的不良，各地方政府都出台了重污天气应急预案，在预案中倡导大气污染物排放单位控制污染工序生产，减少大气污染物排放，特别提出对化工、钢铁、水泥等大气污染物排放量大的企业，采取应急限产、停产，调整产能性污染物的排放强度。以河南、河北等地操作实践为例，每当发布重污染红色预警的天气，水泥企业要求限产50%，乃至停产。此类针对性和应急性环保措施，势必降低水泥企业运转率，增加水泥企业的经营成本和生存压力。

 

 

    每个地方的环境承载力有一个边界，总的环境容量是个定数。现在，山东、河南、陕西、浙江、江苏、广东等不少地区环境容量已经逼近临界点，甚至毫不夸张地说不少地方的污染已超过了当地环境承载力，近些年报道中反复出现的雾霾天气、严重的水污染事件等即是有力佐证。因此，我们在经济发展中必须要考虑环境容量，用环境容量约束与优化现有产业的规模，提升发展的生态质量，达到生态文明与和谐。

 

    4.3.1污染物排放总量控制限定行业产能

 

    排放总量是由排放强度和生产量两个因数决定的，由于污染物排放标准限定了排放强度，因此控制水泥企业的污染物排放总量即等于控制了这家企业的熟料与水泥的生产总量。

 

    对于环境容量已饱和的地区往往是工业化程度较高的区块，这些地区为了区域经济的转型发展，唯有通过削减高污染行业的污染物排放总量，才能腾出容量空间来发展新型经济。对未完成国家确定的环境质量目标的地区，将实行区域限批，即暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。不难看出，在环境容量腾笼换鸟的过程中，水泥行业必定首当其冲，去产能是必然的结果。根据现行政策，预计环保部门将于今年下半年启动水泥行业污染物排放总量的重新认定和削减工作，总量的削减比例约等于是水泥行业的去产能比例。因此，污染物排放总量控制将是倒逼水泥行业去产能的重要手段。

 

    4.3.2碳排放配额限定行业产量

 

    水泥行业产生的二氧化碳约占全球人为二氧化碳排放量的6%，在我国该比例已接近20%。因此，水泥行业作为碳排放交易的八大试点行业之一。水泥制造是碳排放高强度的工业活动，在我国履行国际气候承诺，承担大国责任的战略布局中，如何做到减排低碳发展，将是一个极其重大的课题。鉴于水泥行业生产时碳排放的稳定性，碳排放权配额量即等同于一定的水泥生产量，控制了碳排放权配额量相当于控制了水泥的可生产量。

 

    每年国家有关部门本着先进合理的原则对企业碳排放配额进行科学设定，既促进水泥行业落后产能退出，还将有效地限定水泥企业产能的发挥，在去产能方面具有非同凡响的意义。

 

目前，全国水泥行业的碳排放审计已经全面完成，各个企业具体的碳排放配额行将发放，水泥企业将迎来各自产能实现的碳路径大考，碳遴选考试的结果之一将是行业的产能有效削减。

 

 

    在水泥窑协同垃圾处置、差别电价、企业诚信体系建设等方面，综合环保政策为水泥行业去产能提供了硬约束。

 

    在水泥窑协同垃圾处置方面。对于3000吨/日以下规模的熟料生产线，设想依靠水泥窑协同处置出现的机会以延长生命周期的路径被彻底地堵上了大门。技术政策与宏观行业结构性调整政策实现了有机结合，无疑将加速落后产能的分化，加快行业去产能步伐。

 

    在差别电价和电力直接交易方面。差别电价以及电力直接交易增加了环保限制条件，大幅度提高了水泥行业落后产能的运行成本，把环保要求以影响企业生产要素价格的市场化方式得到体现，加速水泥行业去产能的步伐。

 

 

    法制化是发挥环保政策对于水泥行业去产能的强制性作用，而市场化是发挥市场在去产能中的主观能动作用，这“两化”的融合将积极助推水泥行业去产能进展的效率与速度。在市场化方面，一是提高大企业联合重组和发挥其社会责任的意愿，通过提高产业集中度使其内部生产要素得到合理配置，发挥环境优势产能，主动去除环境落后产能，更有效地实现产能、经济与环境改善的有机匹配。二是借鉴日本、台湾等地去产能经验，鼓励各区域不同水泥企业间形成经营联合体或管理公司，采用产能换收益的原则，共同推进区域有效降低产能，提升区域整体经营水平，实现水泥工业结构调整、员工就业、社会和谐与环境优化的有机统一。

 

    另外，积极响应国家“一带一路”战略，从国际视野的角度引导中国水泥走出去，选择有条件的先进水泥产能向外转移，以全球经济的战略布局优化水泥行业的总体发展，适应国内水泥行业去产能的结构要求和生态文明建设，顺应市场化的经济发展规律。

 

 

    综上所述，环保政策客观上设定了水泥企业产能发挥所需的达标环境条件与环境标准，创设了水泥行业去产能的宏观外部约束环境，严格规范的环保政策执法推动形成水泥行业去产能效应，倒逼水泥行业去产能实际行动的推进，对水泥行业去产能具有广泛的积极意义。当前是深化供给侧结构性改革的关键攻坚时期，作为产能严重过剩的水泥行业去产能任务异常艰巨。人们在通过提高行业集中度、行业自律、市场协同、组建区域联合公司等经济手段推进水泥行业供给侧结构性改革的同时，各项环保政策法规为中国水泥行业去产能提供了法治化与市场化相结合道路，环保政策的有力执行和贯彻，将极大促进水泥行业创新生产方式，降低能源消耗和污染，必将会极大促进水泥行业去产能进程的步伐，加快水泥行业深入践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念。

 

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