环保部最后通牒：环评“未批先建”项目限60天内清理完毕
摘要：在环保部近日印发的《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》中，提出各省级环保部门要加大“未批先建”项目清理工作的力度，定期开展督查检查，确保2016年12月31日前全部完成清理工作。
最后通牒:限60天内清理完毕。
发布者是环保部，对象是环评“未批先建”项目。
在环保部近日印发的《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》中，提出各省级环保部门要加大“未批先建”项目清理工作的力度，定期开展督查检查，确保2016年12月31日前全部完成清理工作。
针对规划环评“编而不评”“未评先批”“评而不用”，建设项目“未批先建”“擅自变更”“未验先投”等屡禁不绝的现象，环保部在2016年连续出台了一系列环评制度性文件，构建环评制度的全过程监管:事前预防要推动规划环评落地，实现源头严防；事中要把环评贯彻在项目建设的全过程，实现实时的“过程严管”；事后控制要尽快建立责任追究体系，实现“后果严惩”。
然而，一些地方的环评及环评审批“一边失效一边利益化”地“任性”着。
“未批先建这个问题由来已久。”中国环境资源法学研究会副会长曹明德说，很难彻底杜绝未批先建，因为任何违法犯罪行为都不可能杜绝，“但是能最大程度地减少这种情况的发生”。
环保监管上的“老大难”
何谓“未批先建”?
“应该是先有环评通过才可以建设，没有这样的前置程序，就属于违法建设”——这是曹明德简明扼要的解读。
中南财经政法大学教授高利红则从法律程序角度，向记者进行了解释:项目的建设开工是指立项完成之后，但是环评属于可行性研究的一个部分，“必须在立项阶段就完成。当然，立项的设计包括环评也包括其他的可行性研究，比如说市场的可行性和技术可行性。立项的标志是政府部门出具一个立项建设的批准，尤其是有了发改委批准的项目，才能开始建设”。
为何需要这样的前置程序?
“环境影响评价属于立法性的体现，环境保护以立法为主的原则，通过对建设项目的环境影响评价，把那些对环境有重大影响或者不良影响的项目通过环评程序把关，没有经过评定的项目，就无法评估它所造成的影响，没有参考数据。”曹明德说。
高利红介绍说，目前大量的“未批先建”项目分两种情况:
第一种是先征地，但没有确定具体对应的项目；
另一种是还没有批就开始建设，“前期的资金投入量非常大，就形成一种倒逼的心态。投资集团的利益驱动与当地的利益集团形成利益共同体，再审批的时候，就必须要考虑这个因素，对于环境审批构成了一种倒逼，这样的倒逼恰恰就让环评制度丧失了真正的意义。因为环评的作用就是要在项目施工之前评价一个项目是否具有环境上的可行性，如果先建，就不需要考虑环境的可行性，或者说考虑环境可行性的时候必须要考虑之前投入的经济代价，这样对环境可行性的科学性和严苛性来说是一个很大的冲击。”高利红介绍说。
有业内人士透露，包括电解铝、钢铁这样的高耗能产业，“未批先建”项目比例相当大。清理的难点在于，并不只是数量多，更是因为这些项目一般都属于地方的重点项目，治理所要面对的不只是企业，更有地方政府的袒护。
最大问题是利益集团阻碍
两周前，环保部华北环境保护督查中心原主任、环保部科技标准司原司长熊跃辉，因涉嫌受贿罪在北京受审。在被控的240余万元受贿款项中，220余万元都来自湖南麓南脱硫脱硝科技有限公司法定代表人杨某。
据查，熊跃辉利用职务便利，帮助杨某拿到了河南三门峡某企业的一个氧化铝生产项目。据证实，当时这个氧化铝生产项目未批先建，而后补环评手续的部分验收工作就由熊跃辉的督查中心负责。在这种情况下，熊跃辉介绍人来做环保工程，不能不办。
这种行为也是“未批先建”难以遏制的原因之一。
在高利红看来，“未批先建”现象的发生主要与利益集团的游说能力以及当地有关部门的经济发展冲动有很大关系，“而目前最大的问题就是利益集团的阻碍”。
“一些建设单位投资大，对地方GDP贡献高或者影响力大。在‘唯GDP论’的业绩考核下，建设单位极易和地方政府结成‘同盟’。”早年以建筑起家，在业内混迹二十余年的张刚透露说，因为建设项目由地方政府‘一把手’领导主抓甚至被列为地方领导“一号项目”，所以此类项目包括环评审批在内的相关手续往往在“超常规、跨越式发展”的口号下，或在地方政府领导的现场办公会上“特事特办”了。
根据《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》，从2017年1月1日起，对“未批先建”项目，要严格依法予以处罚。对“久拖不验”的项目，要研究制定措施予以解决，对造成严重环境污染或生态破坏的项目，要依法予以查处；对拒不执行的要依法实施“按日计罚”。
然而，处理“未批先建”项目并非易事。
今年6月，环保组织自然之友向云南怒江州环保局提交了一份举报意见函，认为该州一家年产1.5万吨高氯酸钾的化工项目存在重大环境风险，不宜仓促通过环评审批，应严格按法律规定暂缓并就此召开听证会。
重大项目“未批先建”，已非新鲜事例。这起事件的特殊之处在于，今年5月当地环保部门已对该项目进行行政处罚，要求立即停止一切建设并缴纳5万元罚款，限时完成环评审批手续。不过，仅在4天后，怒江州环保局即批复了该项目的环评报告。
监管态度如此戏剧性的反转是否有“内情”，暂不得而知，但按照新环保法的规定，这一做法已涉嫌违法。因为，为规避以往的“限期补办”给“未批先建”留后门，新环保法已去掉这一表述，而代之以“擅自开工建设的，由环保部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。
“‘未批先建’肯定是一个程序问题，从法律上来讲有两个解决途径:第一种，如果程序违法不是很严重，可以直接补手续；第二种，如果程序违法非常严重，这个行为就属于无效，就要被取消。因此，利益集团在巨大利益驱动下，会把这个问题说成是程序上的瑕疵而不是实质性的。”高利红向记者解释说，程序本身具有时序性，“时序性相当于程序的最根本特征，但被一些利益方给打破了，变成倒着做。虽然时序性也不是百分之百刚性的，因为任何法律都要考虑法律的多样性和弹性。而这个弹性就是在时序性被打破的情况下，不是实质性的因素就补正，如果是实质性的因素，不能补正的话就必须要回到程序开始以前的状态”。
良法需要严格执法落实
“九牛一毛。”作为业内老手，张刚这样评价“未批先建”的违法成本。他向记者透露，在违规环评的类别中，建设单位不做环评或未等环评通过审批，项目即先开工，这种先上车后补票，通过追认式审批拿到项目“准生证”的难度相对比较小，“因为就算是环保部门处罚环评违法企业，按照环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例，企业受到的处罚也就是停止施工、补做环评、接受处罚，而处罚额度至多20万元，这一罚款额度对于动辄投资数十亿元甚至上百亿元的大型项目来说简直就是‘九牛一毛’”。
“这样，就出现‘劣币驱逐良币’的现象——一个规规矩矩做了环评的企业，可能因未通过审批而不能立项；另一个‘环评违法’企业只要肯认罚，也就通过了审批。”张刚说。
新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》今年9月1日起施行。加大未批先建处罚力度，取消前置审批和简化环评审批正是新环评法的亮点。
新环评法第三十一条规定，未批先建的由县级以上环保部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，“处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状”。从新环评法实施起，未批先建的单位不再有限期补办手续的机会。
在曹明德看来，修订前的环境影响评价法，在一定程度上放任了“未批先建”行为，“因为违法成本太低，所以很多建设项目宁愿去违法，也不愿意去遵守法律。修订后，罚款上限提高了。这样，一方面消除了与修订后的环境保护法相矛盾的地方，另一方面进一步完善了环境影响评价的程序”。
不过，即使有了良法，还需要执法落实，而这也是曹明德的另一层担忧。
“确实存在执法偏软的现象。在环保局的眼皮底下存在那么多未批先建的项目，难道环保部门就没有责任吗?”曹明德说，今后，环保部门、建设部门应当强化执法力度，“要提高惩戒力度，除了涉及上述两个部门，实际上也会涉及到地方的综合部门，比如发改委等行政执法机关的严格执法问题。当然还有公众监督，社会组织、公民对未批先建的现象要进行监督，不管是建设项目还是行政执法机关，都应当对其进行监督”。
高利红也提到了严格执法的问题，“如果法律能够得到严格执行，现在未批先建的项目不会出现这么多”。
“在推动环境执法问题上，首先要加大监督力度，但我个人倾向不要单纯问责，对于公务员程序性违法实行问责制比较合适，如果让公务员对整个违法行为的实施后果负责，他没有办法承担这个责任。”高利红建议，应该增加一些奖惩机制，另外在廉洁度等方面也需要加强，“目前执法部门执法能力也有限，执法人员能力参差不齐，对一些装备没有专业技术检测，也没有办法去制止，所以还要对执法人员加强培训，在执法队伍能力建设上下功夫”。
环境保护部文件
环环评[2016]150号
关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知
各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局：
为适应以改善环境质量为核心的环境管理要求，切实加强环境影响评价（以下简称环评）管理，落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”(以下简称“三线一单”)约束，建立项目环评审批与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量联动机制（以下简称“三挂钩”机制），更好地发挥环评制度从源头防范环境污染和生态破坏的作用，加快推进改善环境质量，现就有关事项通知如下：
一、强化“三线一单”约束作用
（一）生态保护红线是生态空间范围内具有特殊重要生态功能必须实行强制性严格保护的区域。相关规划环评应将生态空间管控作为重要内容，规划区域涉及生态保护红线的，在规划环评结论和审查意见中应落实生态保护红线的管理要求，提出相应对策措施。除受自然条件限制、确实无法避让的铁路、公路、航道、防洪、管道、干渠、通讯、输变电等重要基础设施项目外，在生态保护红线范围内，严控各类开发建设活动，依法不予审批新建工业项目和矿产开发项目的环评文件。
（二）环境质量底线是国家和地方设置的大气、水和土壤环境质量目标，也是改善环境质量的基准线。有关规划环评应落实区域环境质量目标管理要求，提出区域或者行业污染物排放总量管控建议以及优化区域或行业发展布局、结构和规模的对策措施。项目环评应对照区域环境质量目标，深入分析预测项目建设对环境质量的影响，强化污染防治措施和污染物排放控制要求。
（三）资源是环境的载体，资源利用上线是各地区能源、水、土地等资源消耗不得突破的“天花板”。相关规划环评应依据有关资源利用上线，对规划实施以及规划内项目的资源开发利用，区分不同行业，从能源资源开发等量或减量替代、开采方式和规模控制、利用效率和保护措施等方面提出建议，为规划编制和审批决策提供重要依据。
（四）环境准入负面清单是基于生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，以清单方式列出的禁止、限制等差别化环境准入条件和要求。要在规划环评清单式管理试点的基础上，从布局选址、资源利用效率、资源配置方式等方面入手，制定环境准入负面清单，充分发挥负面清单对产业发展和项目准入的指导和约束作用。
二、建立“三挂钩”机制
（五）加强规划环评与建设项目环评联动。规划环评要探索清单式管理，在结论和审查意见中明确“三线一单”相关管控要求，并推动将管控要求纳入规划。规划环评要作为规划所包含项目环评的重要依据，对于不符合规划环评结论及审查意见的项目环评，依法不予审批。规划所包含项目的环评内容，应当根据规划环评结论和审查意见予以简化。
（六）建立项目环评审批与现有项目环境管理联动机制。对于现有同类型项目环境污染或生态破坏严重、环境违法违规现象多发，致使环境容量接近或超过承载能力的地区，在现有问题整改到位前，依法暂停审批该地区同类行业的项目环评文件。改建、扩建和技术改造项目，应对现有工程的环境保护措施及效果进行全面梳理；如现有工程已经造成明显环境问题，应提出有效的整改方案和“以新带老”措施。
（七）建立项目环评审批与区域环境质量联动机制。对环境质量现状超标的地区，项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求的，依法不予审批其环评文件。对未达到环境质量目标考核要求的地区，除民生项目与节能减排项目外，依法暂停审批该地区新增排放相应重点污染物的项目环评文件。严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等项目。
三、多措并举清理和查处环保违法违规项目
（八）各省级环保部门要落实“三个一批”（淘汰关闭一批、整顿规范一批、完善备案一批）的要求，加大“未批先建”项目清理工作的力度。要定期开展督查检查，确保2016年12月31日前全部完成清理工作。从2017年1月1日起，对“未批先建”项目，要严格依法予以处罚。对“久拖不验”的项目，要研究制定措施予以解决，对造成严重环境污染或生态破坏的项目，要依法予以查处；对拒不执行的要依法实施“按日计罚”。
四、“三管齐下”切实维护群众的环境权益
（九）严格建设项目全过程管理。加强对在建和已建重点项目的事中事后监管，严格依法查处和纠正建设项目违法违规行为，督促建设单位认真执行环保“三同时”制度。对建设项目环境保护监督管理信息和处罚信息要及时公开，强化对环保严重失信企业的惩戒机制，建立健全建设单位环保诚信档案和黑名单制度。
（十）深化信息公开和公众参与。推动地方政府及有关部门依法公开相关规划和项目选址等信息，在项目前期工作阶段充分听取公众意见。督促建设单位认真履行信息公开主体责任，完整客观地公开建设项目环评和验收信息，依法开展公众参与，建立公众意见收集、采纳和反馈机制。对建设单位在项目环评中未依法公开征求公众意见，或者对意见采纳情况未依法予以说明的，应当责成建设单位改正。
（十一）加强建设项目环境保护相关科普宣传。推动地方政府及有关部门、建设单位创新宣传方式，让建设项目环境保护知识进学校、进社区、进家庭。鼓励建设单位用“请进来、走出去”的方式，让广大人民群众切身感受建设项目环境保护的成功范例，增进了解和信任。对本地区出现的建设项目相关环境敏感突发事件，要协同有关部门主动发声，及时回应社会关切。
以改善环境质量为核心加强环评管理，是深化环评制度改革的重要举措，是今后相当一段时期环评领域的重点任务。各级环保部门要切实提高认识，高度重视，加强领导，明确责任，强化能力建设，抓好落实，创新管理的方式方法，不断把环评工作推向新的阶段。
环境保护部
2016年10月26日
抄送：解放军环境保护局，机关各部门，各派出机构、直属单位。
环境保护部办公厅2016年10月27日印发
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