佛山爆炸、上海踩踏、哈尔滨大火、郴州工地坍塌、大理古城楼被烧毁，伴随着 2015 年元旦的来临，节日安全之痛频敲生命警钟。而新环保法于元旦这天开始实施的消息，却被这一连串的灾难而弥漫的悲哀气氛所遮掩了。虽然距实施日已近两个月，但“兹事体大”，与水泥企业息息相关，还是有必要做一宣述。

 

 

 

    新《环保法》的一大亮点是加大惩罚力度，这其中对企业更为严格的，则是对环境违法行为按日计罚、上不封顶。这在现行环境行政法规体系中，是一个创新性的行政处罚规则，将极大地提高违法成本。新《环保法》规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作为处罚决定的行政机关可以从责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

 

    这是有史以来中央和地方最为严格的环保法律和政策，是未来污染产业面临的“新常态”，将加速污染行业的快速洗牌，环保设施不到位的污染企业将加速出局。

 

    过去我国存在“两高一低”的局面：守法成本高、执法成本高、违法成本低。比如建设项目违法了以后，罚款最多二十万元，但大型加大环保力度规化环保目标。

 

    工程投资动辄都是几亿、几十亿甚至几百亿元，处罚金额尚不及其一天的设备租金。在这种情况下法律的威慑力几近于无。但新《环保法》中增加了按日计罚的规定，加大了企业违法成本，增强了法律法规的威慑性。比按日计罚更严格的，是对企业负责人人身的处罚。新《环保法》规定，在环保部门对企业违法行为作出处罚以后仍不改正的，将对企业负责人进行行政拘留。此外，违法行为造成重大损失或人身伤害的，都将追究企业负责人的刑事责任。有人形象地称之为：“以前是罚票子，现在蹲号子”。

 

 

    新《环保法》第六条明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，公民应当增强环保意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护的义务。今后，群众举报环境违法行为得不到地方政府受理或者被消极对待的情况，则有权向其上级机关或者监察机关举报。同时规定凡依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。

 

    新《环保法》对环境公益诉讼主体资格的确定，成为激励公众参与环保的有效途径。新《环保法》特别作出规定，符合条件的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。而符合条件的社会组织，是指“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织”。

 

 

    此次新《环保法》在环境保护与社会发展的关系上作出重大调整，由“环保应当与发展相协调”修订为“发展应当与环保相协调”，这意味着环境保护变为了基础性的要求，经济的发展不能超越环境所能承受的限度，社会各方面的发展都要优先考虑环境，与环境相适应。保护优先就是要求从源头上进行保护，对重点生态功能区，生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线。所谓的红线，即为不能逾越的边界。给经济开发划定禁区，不得侵入这些地域，保护会更为彻底。

 

    《国家环境保护“十三五”规划基本思路》出台除此之外，1 月 27 日，环保部编制完成的《国家环境保护“十三五”规划基本思路》（以下简称《基本思路》）出台，表明了国家加大环保力度的决心与态势。《基本思路》提出了环保“十三五”规划的基础与形势、目标、重大战略任务、重大工程和项目以及制度建设和政策创新。

 

    环保“十三五”规划坚持远近结合，既要以五年为主，必须要提出与全面建成小康社会相适应的环境质量奋斗目标，又要考虑更长时期的远景发展，注重深化生态文明领域和关键环节改革；必须牢牢把握人民群众是否满意、生态环境是否健康和安全的出发点、着力点，全面体现深化改革、依法治国和经济新常态，以环境质量改善为核心，适应社会新期待，国家、区域、城市、乡村相结合，建立环境质量改善和污染排放总量双重体系，综合反映治污减排、风险防范、空间优化、制度建设进展，注重在重点地区、行业精准发力、精益管控，打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役。

 

　　在经济新常态下，环境管理需要新思维，管理手段应在继续坚持、深化完善总量控制制度的基础上，向分地区、分时段的流量控制转变，这是基于环境容量的精细化管控模式，既可以在确保环境质量的前提下充分利用自然环境的自净能力，又可以在不良环境条件下精准地采取措施以确保环境质量。

 

 

    “十三五”环保工作面临着诸多机遇与挑战。

 

    根据《基本思路》，机遇之一即经济增速换挡，污染物新增量进入收窄期。这是由于GDP 增长进入中高速发展通道，重化工业快速发展的势头减缓，第三产业成为拉动经济增长的主力，总量和结构都在向有利环境保护的方向发展。粗钢、水泥以及铜、铝、铅、锌等主要有色金属产品产量预期在 2015 年至 2020 年左右出现峰值，传统污染物新增量同比下降，污染物排放高位趋缓。

 

    同时，挑战也十分明显，挑战之一即污染治理迟疑不决、患得患失。随着宏观经济增长步入新常态，如何处理好节能减排与经济增长和就业保障的关系成为难题，环保资金投入和增长的可持续性存在变数。一些地方政府财政收入增速放缓、企业效益下滑，政府环保投入长效机制难以为继，企业治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监管难度加大。

 

    综合考虑我国环境保护现阶段的特点和“十三五”期间经济社会发展趋势，《基本思路》初步提出了“十三五”期间环境保护奋斗目标，主要包括两个阶段性目标。

 

    首先，到 2020 年，主要污染物排放总量显著减少，空气和水环境质量总体改善，土壤环境恶化趋势得到遏制，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，环境风险得到有效管控，生态文明制度体系系统完整，生态文明水平与全面小康社会相适应。

 

    其次，到 2030 年，全国城市环境空气质量基本达标，水环境质量达到功能区标准，土壤环境质量得到好转，生态环境质量全面改善，经济社会发展与环境保护基本协调，生态文明水平全面提高。

 

 

    《基本思路》提出要以质量改善为核心，优化和完善主要污染物总量控制指标体系。根据质量改善需求，继续实施全国二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量控制，进一步完善总量控制指标体系，提出必要的总量控制指标，以倒逼经济转型。

 

    根据《基本思路》，初步考虑，对全国实施重点行业工业烟粉尘总量控制，对总氮、总磷和挥发性有机物（以下简称 VOCs）实施重点区域与重点行业相结合的总量控制，增强差别化、针对性和可操作性。

 

    新增的四种污染物总量控制指标并不是在所有的区域和所有的行业实施，而是在某些重点区域和重点行业分别实施，这也是它们区别于既有的四种主要污染物控制指标的地方。

 

    同时，根据《基本思路》，初步考虑在电力、钢铁、水泥等重点行业开展烟粉尘总量控制，实施基于新排放标准的行业治污减排管理，把问题突出、影响范围广的区域大点源烟粉尘排放量降下去。

 

    相比烟粉尘，VOCs 的控制难度更大。根据世界卫生组织的定义，所谓 VOCs 是指沸点在 50℃ -250℃的化合物，室温下饱和蒸汽压超过 133.32Pa，在常温下以蒸汽形式存在于空气中的一类有机物。VOCs 主要产生于石化、有机化工、合成材料、化学药品原料制造、塑料产品制造、装备制造涂装、包装印刷等行业。

 

    VOCs 也是作为二次污染物 PM2.5 的重要前体物之一，因此它纳入总量控制指标体系，对控制PM2.5将具有重要作用。 相比二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等大气污染物，VOCs 的治理基础还十分薄弱。

 

    目前， 针对VOCs产生量最大的石化行业，环保部已于去年年底发布了《石化行业挥发性有机物综合整治方案》。根据这一方案，环保部提出，到 2017 年，全国石化行业基本完成 VOCs 综合整治工作，建成 VOCs 监测监控体系，VOCs 排放总量较2014 年削减 30% 以上。目前的首要任务是对石化企业 VOCs 排放环节、治理措施和效果、VOCs 排放量和 VOCs 物质清单等开展排查，并作为 VOCs 排污收费、总量控制和危险化学品环境管理等的依据。

 

    在烟粉尘和 VOCs 之外，总氮、总磷这两种总量控制新指标也值得关注。实际上，在“十二五”环保规划里面，国家已经提出，在已富营养化的湖泊水库和东海、渤海等易发生赤潮的沿海地区实施总氮或总磷排放总量控制。

 

    根据《基本思路》，“十三五”期间初步考虑在三湖一库、海河流域以及长三角等污染最严重、问题最突出的地区实行总氮或总磷区域排放量总量控制，要求沿海城市污水处理厂实施脱氮除磷。大气、水、土壤质量目标分区管理根据 《基本思路》 ， 在 “十三五” 期间实施 《大气污染防治行动计划》、 《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》三大行动计划，分区域持续改善环境质量。

 

    根据《基本思路》，在 PM2.5 严重、大气污染传输影响显著的东中部 12 个省、珠三角、成渝区域全面实施第六阶段新车排放标准、非道路机械实施第四阶段排放标准；大力推进区域大气污染协同控制，形成区域统一的环境决策协商机制、信息通告与报告机制、环评区域会商机制、区域联合执法机制和区域重污染天气应急联动机制；建立反映区域污染特征的差别化质量目标和任务。

 

    同时，珠三角区域重点抓好多污染物协同控制，控制 PM2.5 和 O3 等二次污染物形成，力争 PM2.5 年均浓度基本达标；成渝地区重点控制以 PM2.5、PM10 为代表的颗粒物污染，力争总体达到珠三角现状水平；东中部12省市 （包括北京、天津、河北、山西、河南、山东、湖北、湖南、安徽、上海、江苏、浙江等）重点控制以PM2.5、PM10 为代表的颗粒物污染，兼顾京津冀、长三角等区域的 O3 污染，力争总体水平达到成渝现状水平。

 

    《基本思路》提出，全国其他地区以控制PM10 为重点，省会及计划单列市等中心城市兼顾 PM2.5 和 O3 的控制。根据城市污染程度和改善的不同，对接近标准的城市提出达标时间要求，对超标严重的城市提出浓度下降比例要求。

 

    通过上述分区分类管理空气质量的措施，环保部期望到“十三五”末，PM2.5 超标 30% 以内城市率先实现 PM2.5 年均浓度达标，PM2.5超标 1 倍以上的城市力争到“十三五”末将超标程度缩小三分之一以上，其它超标程度的城市力争到“十三五”末有所改善，力争全国地级以上城市重污染天气减少 60% 左右，城市空气质量平均达标天数比例明显提高。