水泥是国民经济建设的重要基础原材料，在国家工业化、城镇化、现代化进程中发挥了重要作用，但水泥行业也是能源消耗和碳排放的重点行业。在当前水泥行业产能严重过剩及国家推进“双碳”战略的背景下，如何将行业的绿色低碳转型和供给侧结构性改革深入结合，推动行业行稳致远，是值得思考的课题。

从累计人均水泥消费量和近年来的水泥产量数据来看，国内水泥需求进入下行期已是客观现实。尽管自2009年以来，国家就针对水泥等行业投资过热的趋势陆续出台了一系列抑制新增产能的文件，如《国务院批转国家发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（国发〔2009〕38号文）、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》 （国发〔2013〕41号文）、国务院办公厅《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）等，在不同阶段也取得了一定的成效，但由于“批小建大”“提产改造”等现象的存在，水泥行业产能增长的势头并未得到有效抑制。我国水泥工业已进入长期性、全局性的产能过剩时代，目前产能过剩率已超过40%。预计随着未来水泥需求量继续下降，行业供需矛盾还会进一步加剧。

无论是2030年前碳达峰还是2060年前碳中和，本质都是要控制二氧化碳或温室气体的排放总量，强度控制是过程的保障，总量控制才能完成结果目标。国家发展改革委关于印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》中提出，要“严格能耗强度控制”和“合理控制能源消费总量”。在国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、住房城乡建设部等四部门联合发布的《建材行业碳达峰实施方案》中也专门提到，要“以总量控制为基础，以提升资源综合利用水平为关键”。基于此，目前业内对通过碳排放总量和强度“双控”政策加快化解水泥过剩产能，实现供给侧结构性改革的呼声很高。但从目前国内有水泥企业参与的试点省市碳交易市场经验来看，现有各试点碳交易市场配额分配机制中，除广东对于超过设计产能1.2倍以上的部分需全额购买配额外，其他试点均以当年的熟料产量为基准实施配额分配，落后产能每生产1吨熟料就能获得规则设定的免费配额，导致淘汰落后产能的动力不足。以湖北碳交易市场试点为例，行业整体履约成本传导至熟料中的成本不足1元/吨，碳市场履约对生产运营的影响基本可以忽略不计，对供给侧结构性改革的效用也微乎其微。另外，目前已经进入全国碳交易市场的电力行业仍存在不少问题。这些都预示着水泥行业重点企业纳入全国碳交易市场还有不少挑战和需要完善的工作。

水泥熟料生产的碳排放组成中，碳酸盐分解产生的工艺碳排放约占65%，能源相关的碳排放约占35%，但碳酸盐分解产生的工艺碳排放被世界公认为是最难去碳化的。无论是IEA（国际能源署）、IPCC（政府间气候变化委员会）以及GCCA（全球水泥与混凝土协会）等研究机构、行业协会，都将CCUS技术作为水泥熟料的工艺排放环节实现碳中和的兜底技术，意味着在现阶段对于工艺碳排放暂无经济适用的解决方案。因此，在现有条件下，水泥行业碳减排的主攻方向应还是能源消费环节产生的碳，而能源消耗总量及强度控制是控制能源消费产生碳排放的关键。

我国从“十一五”期间开始广泛开展重点单位产品能耗限额节能监察。随着近两年国家发展改革委等部门《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》（发改产业﹝2021﹞1464号）和《关于发布<高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平>（2021年版）的通知》（发改产业﹝2021﹞1609号）等文件的发布，国家发展改革委、工业和信息化部等主要监管部门通过能源评审/审计、节能监察、阶梯电价核查等手段对水泥行业的能源消费总量和强度进行监管，对落后产能起到了一定的震慑效果。水泥行业在能源消费总量和强度“双控”上，已经具备了成熟的监管体系和政策支撑。

通过深入推进熟料综合能耗强度和能源消费总量的“双控”，实现供需平衡和有效减碳，既能促进节能减排，为地方政府的产业升级提供能耗指标“空间”，又能将供给侧结构性改革落地，为水泥行业真正去产能，还可为下一步的水泥行业进入全国碳交易市场和“碳排放双控”工作打好基础。初步建议措施如下：

第一，单家水泥企业的能源消耗强度完全遵从国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、国家市场监管总局、国家能源局发布的《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》中相关要求。

第二，能源消耗总量控制指标可参考下式设置：T=A×B×（1-C）。

其中：T是指窑线熟料综合能耗总量目标（吨标煤）；

A是指额定产量，取下列A1、A2、A3中的最小值；A1是指各省工业和信息化厅公告的年度水泥熟料生产线清单中的批复设计日产能×310天（吨）；A2是指各省工业和信息化厅公告的年度水泥熟料生产线清单中的实测窑径换算日产能×310天（吨）；A3是指生产线前三年平均熟料产量（吨）；

B是指熟料单位产品综合能耗强度目标值（千克标煤/吨熟料），可选取《水泥单位产品能源消耗限额》（GB 16780—2021）中的熟料单位产品综合能耗2级指标107千克标煤/吨熟料；

C是指能源负荷下降系数（%），全国性或各地区根据能耗双控指标分解目标制定，可按年调整。

第三，利用现有的工业和信息化部国家节能监察、国家发展改革委高耗能行业重点领域企业能效水平核查、金税系统等机制来开展能耗核查，核查结果由政府主管单位公示，接受同行和社会监督。

第四，企业富余的能源消耗总量指标可进行市场化交易，但需在政府主管单位进行备案和公示。

第五，企业能源消耗总量经核查超额后，按超额比例×310天进行额外停窑（不包含在检修时间内）。

在深入推进“能耗双控”的同时，建议继续加速碳排放总量和强度“双控”的研究，尤其要充分吸取欧盟第一、第二阶段及国内碳交易试点省份的经验教训，构建科学、合理的配额分配机制，推动水泥行业尽快纳入全国碳交易市场，在碳交易市场的调配机制下，实现“排碳有成本，减碳有收益”，促进行业的高质量发展，为中国式现代化贡献水泥行业力量。