国家发改委等11部门近日联合下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》及《国家新型城镇化综合试点方案》（下称《方案》），将江苏、安徽两省和包括宁波等62个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区，旨在为全国探索可复制、可推广的经验和模式，并公布了推进时间表。

 

  值得注意的是，《方案》不仅涉及诸多省份地区的中小城镇，还涉及北、上、广等特大城市，同时吸收了四个直辖市的部分地区参与试点。其中，北京市通州区、重庆市主城九区、上海市金山区以及天津市蓟县均在列。一时间，舆论关注以“北京试点积分落户、探索新型城镇化道路”的讨论声为主四散开来。

 

  就此，记者采访了中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚，以发展经济学视角前瞻了《方案》对我国新型城镇化建设可能带来的影响。他认为，此次试点将全部试点地区方案要点予以公布，其间存在的规律性和普遍性一致对外释放了三大积极信号：积极推进户籍改革、力促公共服务均等化以及重用市场化力量参与城镇化建设。

 

 

  记者梳理《方案》全文发现，该方案提出了国家新型城镇化综合试点总体实施方案，明确了指导思想和基本原则，以及试点范围、时间和主要任务。此外，将两省及62市（镇）的实施方案要点一并列明，共计287页，全文约13万余字，可谓详尽、具体。

 

  在彭刚看来，其目的正是要对外表明新一轮城镇化建设围绕综合改革，凸显“人”的城镇化的核心理念。首当其冲就是普遍性选择围绕外来人口本地化、农民市民化做文章，“这在赋予地方突破户籍限制、打破户籍藩篱政策依据的同时，无异于抓准了新型城镇化推进的主要障碍，彰显了提速布局城乡一体化发展的战略预期。”

 

  综观《方案》所列各试点地区的方案要点可见，围绕户籍制度改革落实积分落户、居住证制度等内容成为各试点地区普遍采用的表述和涉及的重点内容，其中，广州市、北京市通州区更是直接表明了“推进积分落户政策制定积分落户试行管理办法”的态度。

 

  而在时间方面，《方案》明确，各试点单位于2014年年底前开始试点，在2017年取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验，于2018—2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。

 

  彭刚认为，明晰了时间表的任务部署，有助于公众形成监督试点地区兑现任务目标的预期，尤其是北京、广州等特大型城市积极部署以积分落户政策为依托推进户籍制度改革的步伐，正是意在为将来深入推进户籍制度改革积累经验。

 

 

  彭刚认为，《方案》传递了党中央和国家推进新型城镇化的战略要求，其决策是重大的、作用是重要的、意义是深远的。他强调，我国长期作为发展中国家，本质特征就是双元经济结构，而着眼于取消城乡差别正是构建现代社会和新型城镇化所必需的。

 

  “因此，必须尽快改变双元结构，借助打破严格户籍分割的契机，积极推进公共服务均等化。”彭刚说，自改革开放以来的很长时间里，城市改革和人均收入的提升都是领先于农村地区的。这导致了城乡收入和生活水平出现巨大差异。

 

  彭刚认为，现阶段，随着收入分配差距拉大，社会阶层化现象越来越明显，距离我们的现代化建设目标差距越来越大。而《方案》通过具体政策举措，旨在促使一部分流动人口尤其是农业人口市民化，意义十分重大。

 

  “这显示了新型城镇化的根本难点正在得到突破。”彭刚说，这也意味着，国家对长久以来不肯触碰的绑定户籍提供公共服务的“痼疾”，终于拿起“手术刀”，“城镇化不仅仅是经济发展过程，更是社会进步的具体表现。”

 

  《方案》要求，实行改革试点进展情况年度评估报告制度，总结试点经验，完善试点内容，以点带面，梯次推进，逐步扩大试点范围，及时推广试点成功经验。彭刚认为，这表明了推进新型城镇化试点的意义所在，即根据不同地区的实际情况形成足以辐射其周边地区的示范、可复制和推广的经验。

 

  “示范效应的可推广和可复制至关重要，切忌出现推行一段时间就不了了之的局面。”彭刚说，将户籍制度改革置于新型城镇化构建的范畴中，对于我国全面推进户籍制度改革而言，势必将积累更多科学可借鉴的经验，为日后长期弱化户籍概念，转而迈向积极推进公共服务均等化的发展上来也将形成长期利好。

 

 

  《方案》在总体要求中指出，建立多元化可持续的城镇化投融资机制。把地方政府债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产负债表，建立健全地方政府债券发行管理制度，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划，针对不同项目性质设计差别化融资模式与偿债机制。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定企业通过政府和社会资本合作PPP 等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

 

  对于地方政府而言，这项要求无异于在地方城镇化特别是公共服务和基础设施建设上赋予了地方更大权力，其中，开拓融资渠道可谓正中“地方城镇化建设资金缺口巨大”的下怀。在试点地区的方案重点中，诸如鼓励企业通过PPP模式进入公用事业特许经营领域，探索将经营性项目、准公益性项目和公益性项目有机组合等内容成为试点地区普遍采取的措施内容。

 

  彭刚认为，我国城乡分布广泛，且不同地区的城镇化基础设施现状存在着巨大差异，如何寻找一条可为广泛借鉴的途径，供不同地区普遍采用着实考验决策者的智慧。而根据十八届三中全会明确提出让市场发挥决定性作用的精神，《方案》也试图让各地普遍找到践行城镇化建设的市场化路径，诸如PPP模式正是具体表现之一。

 

  此外，彭刚提醒，根据《方案》所选的试点地区构成，不难看出，涵盖省级、直辖市、单列市、地级市、县级市乃至建制镇的试点地区分布，本意就是要体现梯度设置初衷，也可解读出我国推进城镇化的重要方向之一，即强调贯彻就地城镇化。

 

  他认为，全方位梯度转移和改变农民市民化的身份，因地制宜最为重要；而相较大城市流动人口问题的日益突出，就地转移改变身份适宜我国更大部分地区的国情，也符合发达国家以及国际上通行的城镇化客观规律，“其间，市场力量不容小觑，且应该得以善用和重用。”